Consultorio

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La financiación del desarrollo urbano

Escrito por Camilo Francisco Caycedo Tribín y Ángela María Caicedo Rozo

Considerando que los llamados a satisfacer la obligación tributaria sustancial (sujetos pasivos) son los mismos propietarios o poseedores de los inmuebles sobre los cuales recae una acción urbanística, se puede afirmar que la participación en la plusvalía es una contribución directa.
Las acciones urbanísticas señaladas como gravadas son aquellas que causan la obligación tributaria a cargo de los sujetos pasivos, razón por la cual, es una contribución de causación inmediata.
Entonces, si los únicos hechos que pueden originar la obligación tributaria sustancial son los previstos en el acuerdo que previamente ha incorporado la contribución al ordenamiento fiscal de la entidad territorial, debe tenerse en cuenta que, aunque resulte evidente, los supuestos de exigibilidad y cobro de la participación en ningún caso pueden considerarse como generadores, pues simplemente son la consecuencia o el resultado de la existencia de un hecho previo.
Sorprendente resulta que los conceptos de causación y exigibilidad de la contribución objeto de nuestro estudio se sigan confundiendo. También lo es que no sea absolutamente claro que
para salvaguardar los principios de legalidad e irretroactividad, no es posible pretender el pago de la contribución por hechos distintos a los gravados o por acciones urbanísticas configuradas
en forma previa a la incorporación del tributo al ordenamiento fiscal de cada entidad territorial.
Ahora bien, la Ley 388 de 1997 contiene una previsión que aunque no hace parte del artículo de los hechos generadores y que tampoco es una acción urbanística, constituye uno propiamente tal, aunque subsidiario (y que para ser considerado como tal por las Entidades Territoriales también requiere que haya sido incorporado al ordenamiento fiscal local).
En efecto, el Artículo 87 de la Ley 388 de 1997 dispone que cuando se realizan obras públicas que han sido previstas en los planes de ordenamiento territorial y en los instrumentos que lo desarrollan y no se ha utilizado la denominada contribución por valorización para financiarlas, las Entidades Territoriales pueden determinar el mayor valor adquirido por los predios como consecuencia de la ejecución del plan de obras conforme a las siguientes reglas y que difieren de las previstas en los Artículos 75, 76 y 77, que definen la metodología para fijar la base gravable de los hechos generadores contenidos en el Artículo 74 ibídem):
• El efecto de plusvalía se calcula antes, durante o después de concluidas las obras. El costo estimado o real de las obras no es límite para la determinación del tributo.
• Las disposiciones sobre liquidación, revisión, exigibilidad y pago resultan aplicables en cuanto sea pertinente. 
• La contribución es exigible en los mismos eventos previstos en el Artículo 83 ibídem y las formas de pago previstas en el Artículo 84 ibídem son aplicables.
Aunque el propósito de la norma resulta comprensible, su redacción resulta, cuando menos, controversial pues permite que la contribución se calcule (base gravable) sobre un costo estimado y posibilita el cobro de un tributo (siempre y cuando ocurra un evento de exigibilidad) sin que siquiera su hecho generador se haya consolidado, es decir, que el contribuyente puede verse abocado a pagar un tributo cuya liquidación puede no obedecer a la realidad y sobre el que ni siquiera tiene certeza de su generación (por ejemplo, un propietario de un inmueble sobre el que se ha inscrito
el gravamen calculado con fundamento en el presupuesto estimado de una obra contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial cuya construcción no ha iniciado y que decide enajenarlo –evento este último que supone la exigibilidad— debe pagar el tributo sin que siquiera tenga certeza sobre la base y sobre la realización de la obra).
La tarea que tienen las Entidades Territoriales que quieren acudir a este último mecanismo para salvaguardar la seguridad jurídica y el principio de legalidad no es de poca monta. Por supuesto, su debida aplicación genera grandes réditos para los ciudadanos si su recaudo se destina a las finalidades previstas por la precitada Ley 388 de 1997.

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